高國力等：黃河流域生態保護和高質量發展的重要進展、綜合評價及主要導向

內容摘要：新中國成立以來，我國治黃先后經歷了“根治水害、開發利用”“科學調度、節約用水”“生態優先、系統治理”三個階段。黃河流域生態保護和高質量發展上升為國家戰略后，在共抓大保護、協同大治理、水資源節約集約利用、綠色高質量發展、幸福黃河建設等方面取得了重要進展。通過綜合評價進一步發現，2013年以來黃河流域生態保護水平提升幅度大、進展速度快，但高質量發展推進相對緩慢，成效不夠顯著。進入新發展階段，黃河流域生態保護和高質量發展要推進生態環境治理從控制污染轉向山水林田湖草沙系統治理，治理方式從條塊分割轉向協同共治，發展方式從粗放擴張轉向綠色低碳，黃河文化從無序開發轉向保護傳承利用，民生保障從行政區轉向全流域均等化。圍繞生態保護和高質量發展這兩大關鍵主題，在關鍵領域創新體制機制，為扎實推進黃河流域生態保護和高質量發展提供堅強保障。

關鍵詞：黃河流域；系統治理；綠色發展；生態保護；政策保障；高質量發展

正文如下：

黃河是中華民族的“母親河”，是中華民族的重要象征。新中國成立以來，在黨中央堅強領導下，黃河在治理、開發、保護、發展等方面取得了顯著成績，書寫了黃河安瀾的偉大奇跡。進入新發展階段，黃河流域生態保護和高質量發展有了更高要求，總結戰略實施的最新進展，開展綜合評價，有針對性地提出對策建議，對于扎實推進黃河流域生態保護和高質量發展具有重要意義。
       一、新中國治理黃河的歷程

新中國成立70多年來，以“八七分水”方案實施水量統一調度和黨的十八大為界，我國治黃先后經歷了三個階段。2019年，黨中央將黃河流域生態保護和高質量發展上升為重大國家戰略，使黃河開啟了生態保護和高質量發展新局面。
     （一）新中國成立到“八七分水”方案水量統一調度前的“根治水害、開發利用”階段
       黃河在歷史上曾是一條水患頻繁的河流，數千年來屢次改道，沿黃百姓飽受洪災泛濫之苦。近代以來，黃河下游多次決口，給人民群眾生命財產安全造成巨大損失，并對生態環境和農田耕地產生巨大破壞。新中國成立后，黨中央高度重視治黃事業，1952年毛澤東在鄭州視察黃河時發出“要把黃河的事情辦好”的偉大號召，黃河治理從此被列入治國理政的重要日程。黃河水少沙多，水沙不平衡，治黃的關鍵在治沙，這一時期，我國把治黃重點放在了治理黃河泥沙問題上，通過水利工程建設起到攔截泥沙、控制洪水、發電灌溉的綜合效果。1955年，一屆全國人大二次會議通過了根治黃河水害、開發黃河水利的綜合規劃，部署開展黃河水土保持和黃河水利工程建設。從1957年開始，我國在黃河干流上開始新建大型水利樞紐和水電站，陸續開工建設了三門峽、青銅峽、劉家峽、鹽鍋峽、三盛公、八盤峽水利樞紐，20世紀70年代又新建了天橋、龍羊峽水利樞紐，與此同時，一批干支流水庫、分滯洪區、引黃涵閘等水利工程也相繼投入使用。這一時期黃河的治理和開發取得了顯著成效，防洪能力和泥沙綜合處理能力明顯提升，在協調水沙關系的實踐上實現了突破，黃河實現了歲歲安瀾。

（二）“八七分水”方案實施水量統一調度到黨的十八大的“科學調度、節約用水”階段

黃河流域水資源相對匱乏，多年平均河川徑流量僅為長江的5%，流域人均水資源占有量不足全國平均水平的三成，屬于極度缺水地區。20世紀70年代至90年代末，受全球氣候變化的影響，黃河流域氣溫升高、降水量減少、蒸發量加大，生態流量嚴重不足。同時，改革開放后沿黃地區經濟社會快速發展，農田灌溉、工業生產、居民生活等用水需求大幅增加，水資源供需矛盾逐漸凸顯，水資源開發利用率遠超一般流域40%的生態警戒線。無序過度用水加之缺少統一調度，黃河開始出現頻繁斷流，不但影響正常生產生活，還造成河道湖泊萎縮、水體自凈功能下降、生態系統失衡，對社會經濟發展和生態環境保護提出了嚴峻挑戰。為緩解黃河流域上下游之間競爭性用水矛盾，國家實施了水量統一調度。1987年，國務院批準《黃河可供水量分配方案》，方案以1980年沿黃相關省市實際用水量為基礎，綜合考慮灌溉規模、工業和城市用水增長等因素，對黃河水權進行高度集中的行政性分配。1998年，《黃河水量調度管理辦法》印發實施，黃河水量開始實行統一調度、總量控制、以供定需，結束無序用水的歷史。2006年，《黃河水量調度條例》由國務院頒布實施，使黃河用水進一步制度化、規范化。通過精心調度、嚴格管理，1999年至今，黃河干流連續22年無斷流，河道萎縮態勢初步遏制，為國內外解決大江大河斷流問題提供了重要經驗。

（三）黨的十八大以來的“生態優先、系統治理”的綠色高質量發展新階段
       黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把生態文明建設納入中國特色社會主義事業總體布局，明確了“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水思路，習近平總書記高度重視長江、黃河中華民族母親河的生態保護和系統治理，多次到沿黃省區考察，并兩次主持召開座談會。2019年9月18日，習近平總書記在鄭州主持召開座談會，將黃河流域生態保護和高質量發展上升為重大國家戰略，作出了“治理黃河，重在保護，要在治理”的戰略要求，明確了生態優先、綠色發展的戰略導向，強調以水定城、以水定地、以水定人、以水定產的水資源剛性約束和山水林田湖草沙一體化保護的系統治理方式。2021年10月22日，習近平總書記在山東省濟南市主持召開座談會，強調沿黃河開發建設必須守住生態保護這條紅線，必須嚴守資源特別是水資源開發利用上限，用強有力的約束提高發展質量效益。2021年10月，中共中央國務院公開發布《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》，一系列政策、機制、制度相繼確立，搭建起黃河保護治理“四梁八柱”。
        二、黃河流域生態保護和高質量發展戰略實施重要進展

隨著黃河流域生態保護和高質量發展戰略的深入實施，保護治理的頂層設計加快完善，沿黃各?。▍^）共抓大保護，協同大治理的局面初步形成，取得一系列顯著成效。

（一）共抓大保護取得新成效
        通過完善生態保護立法，建立生態補償機制，打造沿黃河生態廊道，構建以國家公園為主體的自然保護地體系，推進山水林田湖草沙系統保護修復，共抓大保護取得了明顯成效。一是國家公園建設成效顯著。三江源國家公園植被生態質量整體改善，固碳釋氧量增加，扎陵湖和鄂陵湖水體面積增大；祁連山國家公園荒漠化土地面積進一步減少；若爾蓋國家公園和黃河口國家公園的申報創建工作正積極穩步推進。二是黃河生態廊道建設有序推開。河南省將黃河生態廊道建設作為提升流域生態質量和穩定性的重要抓手，截至2021年4月已建成沿黃河生態廊道400千米，占總任務的56.34%；山東省以黃河灘區、東平湖、南四湖、黃河三角洲等區域及黃河沿線為重點，大力實施生態保護修復、生態補水、生態廊道建設等工程，黃河下游河暢堤固、岸綠景美的景象更為普遍。三是流域橫向生態補償機制逐步建立。財政部、生態環境部、水利部和國家林草局聯合印發《支持引導黃河全流域建立橫向生態補償機制試點實施方案》，明確了試點范圍期限、主要措施和組織保障，河南省與山東省、甘肅省與四川省分別簽訂了省際間的橫向生態補償協議。四是黃河立法積極推進?！吨腥A人民共和國黃河保護法（草案）》已通過國務院常務會議并首次提請全國人大常委會審議，黃河禁漁期制度實施順利，黃河漁業資源出現好轉跡象。

（二）協同大治理取得新突破

一是統籌水中和岸上，一體推進水沙關系調節和水土保持治理，水土流失明顯好轉，黃河泥沙量大幅減少。陜西省加快淤地壩建設，有效調節水沙關系，年入黃泥沙量減至2.7億噸左右，治理水土流失面積2160平方千米；甘肅省完成防沙治沙綜合治理588萬畝，470余處風沙口得到鞏固治理；寧夏回族自治區全區水土流失實現了總體逆轉，治理率達到58%；山西省編制完成《山西省黃河流域淤地壩和坡耕地水土流失綜合治理“十四五”實施方案》，初步確定在黃河多沙粗沙區28個縣新建淤地壩，在34個縣實施坡耕地水土流失綜合治理。二是加強干支流污染治理，黃河水質明顯好轉。數據顯示，2020年黃河流域監測的137個水質斷面中，Ⅰ~Ⅲ類水質斷面比例達到84.7%，比2019年上升11.7個百分點，全面消除劣Ⅴ類斷面，干流水質為優，支流水質良好。三是通過智慧治洪、部門聯動，有效應對極端天氣暴雨洪澇災害。河南省2021年“7·20”特大暴雨災害中，通過運用數字智能等手段進行動態監測、實時分析，及時調度盤石頭水庫、白沙水庫等的下泄流量，精細調度宿鴨湖、出山店等20多座大中型水庫，蓄滯結合，攔洪削峰，在險情面前贏得主動，多部門聯動開展監測預報、搶險救災和恢復重建工作，經受住了特大洪水沖擊。

（三）水資源節約集約利用取得新提升

沿黃?。▍^）堅持“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產”，強化農業節水，推進非常規水利用，水資源節約集約利用取得新提升。一是推動農業節水增效。山西省2020年農業用水占總用水量比重比2019年下降1.3個百分點；寧夏回族自治區2019-2020年有效灌溉農田面積增加140平方千米，耕地實際灌溉畝均用水量從2019年的706立方米下降至2020年的643立方米，農田灌溉水有效利用系數從0.543 提升至0.551。二是強化工業節水減排。甘肅省促進工業企業實行節水技術改造，2020年認定省級節水型企業30家，建立高耗水產業市場準入機制，嚴控高耗水行業用水增量，規模以上工業用水重復利用率90%以上；寧夏回族自治區積極推進工業節水，2020年重點用水行業規上節水型企業達到86%；內蒙古自治區自2018年以來，集中整治工業違規用水問題，加大非常規水源利用，截至2021年一季度，87%的工業用水已配置或者置換為地表水和非常規水，其中再生水、疏干水等非常規水源使用量占了近1/3，工業生產用地下水比2014年減少了2.9億立方米，為黃河流域地下水生態保護起到了重要作用。三是促進城鎮節水降損。寧夏回族自治區持續推動節水型城市建設，扎實推進公共節水，截至2020年底，節水型機關達到90%；甘肅省開展縣域節水型社會達標建設，至2020年底，39個縣被水利部命名為縣域節水型社會達標縣，6個城市達到國家節水型城市標準，7個城市達到省級節水型城市標準，累計創建各類節水示范載體4413個，基本覆蓋了灌區、工業企業、行政機關、事業單位、中小學校、醫院、賓館、居民小區等各類用水戶。

（四）綠色高質量發展邁上新臺階

沿黃?。▍^）統籌傳統產業轉型升級和新興產業培育，積極探索以點帶面的區域高質量發展方式。一是保障國家糧食安全、能源安全，推動產業提質增效。2021年，沿黃多地遭遇極端天氣，九?。▍^）糧食仍實現增產，總產量突破2.38億噸，占全國的35.0%，占全國比重比2012年提高0.9個百分點。沿黃省區積極推進“北煤南運”“西電東送”“西氣東輸”，推動“一煤獨大”向新材料、高端化工等多元產業延伸。二是壯大綠色經濟、數字經濟、文化旅游等新動能。圍繞綠色經濟，落實國家“雙碳”目標，積極發展清潔能源。圍繞數字經濟，內蒙古、甘肅、寧夏等?。▍^）加快實施“東數西算”，山東省、河南省大力發展數字經濟重要載體產品。圍繞文化旅游，加強系統性保護和整體性保護，強化創新性發展和現代化傳播，建立非遺保護傳承弘揚協同機制。三是強化中心城市帶動作用，提升增長極支撐功能。強化蘭西、黃河幾字灣及西安、鄭州、山東半島等中心城市和城市群的輻射能力，寧夏黃河流域生態保護和高質量發展先行區、濟南新舊動能轉換起步區建設開局良好，積極探索以點帶面、協調聯動的區域高質量發展方式。四是發揮流域經濟縱深優勢，推動內外開放合作。深化黃河流域同“一帶一路”的有機融合，積極推動晉陜豫黃河金三角、晉陜蒙等區域合作。   

（五）幸福黃河建設取得新收獲

沿黃?。▍^）積極打造造福人民的幸福河，把系統治理綜合治理和居民增收致富結合起來，在保護生態、治沙防洪的同時持續改善生產生活條件，不斷鞏固拓展脫貧攻堅成果。一是上游生態移民穩步推進，實施三江源、祁連山國家公園等高海拔地區生態移民工程，使生態脆弱地區的群眾擺脫了貧困。二是中游的坡耕地治理與農業轉型相結合，山西、陜西等省份實施坡耕地退耕還林還草，振興山區經濟，取得治沙保水與增收的多贏。三是下游積極推進灘區治理，河南省、山東省使百萬遷建群眾搬離黃河灘，改變了居住條件、提升了灘區生態、推動了產業發展群眾增收。

三、黃河流域生態保護和高質量發展進展的綜合評價

從生態保護和高質量發展的八個維度選取20個指標，構建評價指標體系，對2013年以來黃河流域生態保護和高質量發展的成效進行綜合評價。
     （一）指標選取

參考《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》指標體系設置，兼顧指標的系統性、客觀性、代表性、數據可獲得性等原則，從水資源集約節約利用、生態保護修復、環境污染治理三個維度選取指標構建生態保護指數，從綜合實力提升、創新驅動發展、綠色低碳轉型、文化保護傳承弘揚、民生福祉改善五個維度選取指標構建高質量發展指數，進而對黃河流域生態保護和高質量發展進行綜合評價。指標體系如表1所示，共選取三級指標20項，包括十項生態保護指標和十項高質量發展指標。其中，地表水開發利用率、萬元GDP用水量、農業用水占總用水量比重、人均生活用水量和萬元GDP能耗等五項為負向指標，其余指標均為正向指標。  
     （二）數據來源

文中分析數據均來自國家統計局國家數據網站、2014-2021年《中國統計年鑒》和黃河流域各?。▍^）《統計年鑒》《中國能源統計年鑒》《中國科技統計年鑒》，以及《中國生態環境狀況公報》。對于個別缺失數據，采用線性回歸擬合補齊。 
      （三）評價方法

熵權法是一種客觀賦權的評價方法，評價指標的權重取決于指標值的變異程度，在一定程度上消除了人為因素和主觀評價性，變異程度越大，權重越大，反映了指標之間的相對重要性。為了排除評價指標權重的人為因素干擾，在計算權重過程中反映原始數據的絕大部分信息，本文采用熵值法確定指標權重，對黃河流域生態保護水平和高質量發展水平進行綜合評價，具體步驟如下：
1.整理形成原始數據矩陣。假設有m個評價對象，n個評價指標，根據各指標原始數據，可以構建如下原始數據矩陣：

式中：xij為第i個評價對象的第j個指標數據，且1≤i≤m，1≤j≤n。

2.數據標準化處理。由于各指標的量綱、數量級均存在差異，所以需要先進行各指標的無量綱化處理，以消除因量綱不同對評價結果造成的影響。本文采用極差標準化對原始數據進行歸一化處理：

式中：x?ij為標準化處理后的指標值；min(xij)為j項指標中的最小值；max(xij)為j項指標中的最大值。

3.指標權重確定?；趯S河流域生態保護和高質量發展內涵的理解，本文認為黃河流域的生態保護和高質量發展同等重要，故將生態保護指數和高質量發展指數所含三級指標的權重之和均設為1。每項一級指數的三級指標權重通過熵權法計算得到。首先對原始數據矩陣標準化后得到矩陣X?=(x?ij)m×n，進一步計算第i個評價對象的第j項指標占該指標的比重，第j項指標的信息熵和信息效用值，并在此基礎上計算各指標權重，計算過程如下：

式中，Sij為第i個評價對象的第j項指標占該指標的比重，ej為第j項指標的信息熵，aj為第j項指標的信息效用值，wj為第j項指標的權重。

4. 綜合評價。在得到各指標權重的基礎上，對黃河流域生態保護和高質量進行綜合評價。

從時間維度考察黃河流域生態保護和高質量發展水平時，評價對象m=8，即2013-2020年評價期。評價指標n=10，即生態保護的十個三級指標和高質量發展的十個指標。EPIi為第i年的生態保護指數，HQDIi為第i年的高質量發展指數，EHi為第i年的生態保護和高質量發展綜合指數。α和β分別為權重系數，取值參見指標權重確定部分。式(8)和式(9)中的x?ij分別代表生態保護指標的標準化值和高質量發展指標的標準化值。wj分別代表生態保護第j項指標的權重和高質量發展第j項指標的權重，各三級指標權重見表1。

    
      （四）結果分析

2013-2020年間，沿黃各?。▍^）貫徹新發展理念，加強生態環境保護，推動高質量發展，EH指數從0.41上升至1.59，生態保護和高質量發展取得明顯成效。但推進生態保護與高質量發展的節奏快慢有別，成效差異顯著?？傮w上生態保護水平提升幅度大、速度快，而高質量發展推進相對緩慢，成效不夠顯著。生態保護指數從2013年的0.14上升至2020年的0.97，年均提升0.10，而高質量發展指數從0.27增長至0.62，年均僅提升0.06。以生態保護指數為橫軸，以高質量發展為縱軸，以指數年份為標記，可以清晰描述2013-2020年黃河流域生態保護和高質量發展的路徑，如圖1所示。

根據圖1黃河流域生態保護和高質量發展路徑的特征，大體可劃分如下四個階段：

1. 2013-2014年的低水平保護和發展階段。這一時期的生態保護指數低于0.2，高質量發展指數低于0.3，處于較低的保護和發展水平。生態保護指數提升較為有限，2013-2014年僅提升0.03，主要為環境污染治理的貢獻，如黃河流域八個省會城市整體空氣質量達到及好于二級天數的比例從47.9%上升至55.1%，對生態保護指數提升的貢獻達到50.0%，流域國控斷面優于三類水體比例和生活垃圾無害化處理率的貢獻都達到了35.7%以上；水資源集約節約利用的貢獻相對較小，農業用水占比沒有減小，黃河流域八?。▍^）的地表水開發利用率仍在上升，對河流湖庫的生態用水造成進一步擠壓，很大程度上抵消了萬元GDP用水量和人均生活用水量下降的貢獻；生態保護修復的貢獻為負，主要受造林總面積相對減少的影響。高質量發展指數出現下滑，由0.27降至0.23，主要受文化保護傳承弘揚方面的影響，這一時期規上文化服務業企業營業收入占GDP比重由1.92%降至0.66%，帶動文化保護傳承弘揚指數下降0.1，而綜合實力提升、創新驅動發展、綠色低碳轉型和民生福祉改善四項二級指標均鮮有提升，導致高質量發展水平出現下滑。

2. 2014-2016年的較快發展階段。這一時期高質量發展指數增長較快，由0.23提升至0.46，而生態保護指數僅由0.17提升至0.29，進展相對緩慢。高質量發展進展較快的方面為綜合實力提升、文化保護傳承弘揚和民生福祉改善，其分項指數值分別提升0.06、0.1和0.04。從具體指標來看，城鎮化率提升3.7個百分點、人均 GDP 增加0.5萬元，博物館文物藏品數由596萬件增加至901萬件，增長了50%，年人均進入圖書館次數由0.24次增加至0.31次，居民人均可支配收入增加3132元，均明顯快于上一階段的發展速度。生態保護方面，水資源集約節約利用、生態保護修復和環境污染治理水平僅分別提升0.03、0.04和0.04，提升幅度均較小。從具體指標看，地表水開發利用率進一步由28.0% 上升至34.7%，對生態用水的擠壓更加凸顯，流域國控斷面優于三類水體比例不升反降，從59.7%下降至59.1%，削弱了農業用水占比和萬元GDP用水量下降，水土流失治理、生活垃圾無害化處理以及空氣質量改善等方面的成效。

3. 2016-2018年的協調推進階段。這一時期的高質量發展總體上延續了上一階段的較快趨勢，同時生態保護水平快速提升，使黃河流域生態保護和高質量發展的軌跡向X軸方向拉平，并達到了生態保護和高質量發展處于中等水平的相對平衡狀態。具體來看，生態保護指數由0.29增加至0.62，高質量發展指數由0.46增加至0.65，均達到了0.6以上的中等水平。其中，生態保護指數的提升主要是水資源集約節約利用水平提升的貢獻，這一時期地表水開發利用率快速下降，從34.7%下降至24.2%，同時農業用水占比下降2.5個百分點，萬元GDP用水量由64.7立方米下降至54.1立方米，此外，每年新增造林面積、累計水土流失治理面積、流域國控斷面優于三類水體比例等指標的穩步提升也帶來積極影響。高質量發展方面，綜合實力提升、文化保護弘揚和民生福祉改善的指數值分別增加0.07、0.09和0.06，進一步實現較大提升。城鎮化率繼續提升約3個百分點，人均GDP增加約0.9萬元，博物館文物藏品數再增加263萬件（套），居民人均可支配收入增加約4000元，每萬人口擁有衛生技術人員數比2016年增加8人，邁上70人以上的新臺階。

4. 2018-2020年的高水平保護但高質量發展進展緩慢階段。這一時期黃河流域生態保護繼續取得突破性進展，但高質量發展成效明顯不足，使得黃河流域生態保護和高質量發展軌跡幾乎與X軸平行發展。具體來看，生態保護指數從0.62增加至0.97，而高質量發展指數卻由0.65下降至0.62。生態保護水平提升主要是由于環境污染治理成效明顯，同時水資源集約節約利用和生態保護修復推進較好。2018-2020年，流域國控斷面優于三類水體比例從66.4%提升至84.7%，提升幅度達到18.3%，比2013-2018年總的提升幅度還要高出10個百分點，同時省會城市空氣質量達到及好于二級天數比例提高至74.2%，提高15個百分點，比2013-2018 年改善幅度高4個百分點，萬元GDP用水量進一步由54.1立方米下降至49.8立方米，人均生活用水量下降至34.7立方米，比2018年低8立方米，累計治理水土流失面積達到53.4萬平方千米，比2018年新增加約4萬平方千米。高質量發展方面，綠色低碳轉型和文化保護傳承弘揚的貢獻均為負，綜合實力和民生福祉改善不大。具體是萬元GDP能耗在2018年基礎上再增加0.22噸標準煤，達到2013-2020年間的新高度（0.71噸標準煤），可再生能源發電量占總發電量比重達到新低，2020年比2013年下滑近13個百分點，降至9.2%；文化保護傳承弘揚主要是受疫情影響，年人均進入公共圖書館次數大幅下降；綜合實力方面，人均GDP和居民人均可支配收入增加幅度均低于上一時期。

綜合四個時期來看，黃河流域生態保護取得的顯著成效主要源于水資源集約節約利用和環境污染治理水平的大幅提升，生態保護修復總體按照相對平穩的速度在推進。綜合實力提升、文化保護傳承弘揚和民生福祉改善對高質量發展水平提升的貢獻較大，而創新驅動發展和綠色低碳轉型進展緩慢，研究與試驗發展經費占GDP比重持續在2.0%以下的低水平狀態波動，截至2020年（1.8%）仍低于全國2013年的水平（2.0%），綠色低碳轉型嚴重滯后，2013-2018年間綠色低碳發展指數僅有小幅提升，2018-2020年間不進反退，2020年萬元GDP能耗仍比全國平均水平高出0.2噸標準煤，且遠高于2013年的全國平均水平。黃河流域創新投入的嚴重不足和綠色低碳轉型的停滯不前勢必影響黃河流域高質量發展新動能的培育、傳統產業的創新轉型和全國層面碳達峰碳中和目標的推進。

四、黃河流域生態保護和高質量發展的主要導向

進入新發展階段，黃河流域生態保護和高質量發展有了更高目標，在生態環境、治理方式、發展方式、民生保障和黃河文化等方面有了更高要求。  
      （一）推動生態環境從控制污染轉向山水林田湖草沙系統治理

黃河流域作為我國重要生態屏障和生態廊道，近年來持續推進水污染防治，干流的水環境質量整體上有了顯著提升。但黃河流域生態本底條件脆弱，水資源匱乏，生態環境治理是一個長期而艱巨的過程，干流的水清了只是一個表象，水環境治理也僅僅是第一步，最終還要看生態系統功能是否增強、水源涵養功能是否提升，生物多樣性是否提高。下一步，要將黃河生態環境治理目標從改善水環境質量升級到恢復水生態系統功能，為此要從源頭上系統開展生態環境的保護、修復和治理，統籌山水林田湖草沙等生態要素，系統推進水環境、水生態、水資源、水災害的保護治理，進一步改善黃河生態環境和水域生態功能。  
      （二）推動治理方式從條塊分割轉向協同共治

黃河保護治理是一個多層次、多維度、多尺度的復雜過程，流域內外相互影響、上下游相互作用、左右岸相互支撐，牽一發而動全身。長期以來，黃河治理是由各部門各地方分頭管理，在土地沙化、環境污染、水土流失等具體問題上，習慣于局部治理和點上治理，一個部門負責一個領域，一個地方僅考慮局部的區域，“謀一域”居多，“謀全局”不夠，且缺乏協調配合，流域生態環境治理呈現出“橫向分散”的碎片化特征，影響了整體效果。習近平總書記強調，黃河流域要共同抓好大保護，協同推進大治理。下一步，要加強跨部門和跨區域協作，引導政府、市場和社會力量多方參與，推進黃河上下游、左右岸、干支流協同治理，在協同中注重因地制宜，上游側重水源涵養，中游抓好水土保持，下游促進濕地恢復，不斷增強各項舉措的關聯性和耦合性，防止畸重畸輕、單兵突進、顧此失彼。
     （三）推動發展方式從粗放擴張轉向綠色低碳

黃河流域由于能礦資源稟賦，逐步形成了資源密集型產業為主導的產業結構。進入工業化中期以后，由于市場需求旺盛，沿黃的能源、化工、鋼鐵、冶金、建材等高耗能、高耗水、高污染產業快速擴張，重復建設，不僅造成產能過剩而且加劇了水資源短缺和生態環境污染，沿黃倚能倚重、低質低效的粗放發展方式與流域脆弱的資源環境承載能力極不適應。進入經濟新常態后，我國發展理念和發展方式都發生了變化，“不能過度消耗資源環境換取經濟增長”“必須堅持保護優先、節水優先”等日益成為全流域和全社會的共識，綠色低碳循環發展成為經濟轉型和產業升級的重要方向。下一步，黃河流域應貫徹新發展理念，積極落實國家雙碳目標要求，不再搞粗放式的大開發，因地制宜推進產業結構轉型升級與綠色低碳化改造，大力發展可再生能源等綠色新動能，加快形成綠色生產生活方式。  
      （四）推動黃河文化從無序開發轉向保護傳承利用

黃河流域歷史文化底蘊豐厚，黃河沿線文化遺產數量眾多，但長期以來，黃河文化存在“重開發、輕保護”的現象，現有區域式、分段式、單元式的文化保護模式容易造成各自為政、分散經營和同質競爭等問題，一些地方政府為了本地經濟發展，一味地注重開發黃河文化的經濟價值，進行盲目開發和超負荷利用，不但使經濟價值不能得到合理利用反而破壞了文化遺產的原真性。下一步，應突出歷史文化保護與傳承，深入挖掘黃河文化內涵，加強系統研究和保護，積極講好黃河故事，推動沿黃各省區共建黃河國家文化公園，推動優秀傳統文化創造性轉化和創新性發展。   
     （五）推動民生保障從行政區轉向全流域均等化

黃河流域橫跨我國東中西部地區，上中下游區位條件、資源稟賦和經濟基礎不同，發展不平衡不充分的問題還比較突出，不同行政區的基本公共服務水平、基礎設施通達程度、人民生活保障水平仍有很大差距。為此，應堅持以人民為中心的發展思想，堅持共同富裕方向，注重基本公共服務的均等化，從全流域的更大空間范圍保障和改善民生，不斷提升發展的協調性、平衡性、包容性。應促進上中下游地區協同發展和錯位發展，持續改善欠發達地區基礎設施條件，提升產業配套能力，增強自我造血功能，聚焦重點區域、重點人群和重要機制，自覺主動縮小城鄉差距、地區差距和不同群體收入差距，讓更多發展改革成果惠及人民。

五、對策建議

黃河流域生態保護和高質量發展是一項重大的系統工程，涉及地域廣闊、流域內人口眾多，生態保護和高質量發展的任務繁重艱巨，要圍繞生態保護和高質量發展這兩大關鍵主題，在關鍵領域創新體制機制，為扎實推進黃河流域生態保護和高質量發展提供堅實保障。

（一）探索建立黃河上中下游省市之間的對口合作
       黃河流域涵蓋上中下游的九個省級行政單元，省際之間發展差異較大，要發揮各自的比較優勢，通過加強合作促進高質量發展，不斷提升黃河流域內部發展的平衡性和協調性。一是參照《東北地區與東部地區部分省市對口合作工作方案》，研究建立黃河流域中下游地區相對發達省份或地市與黃河中上游地區欠發達省份或地市建立對口合作機制，通過市場化合作促進要素合理流動、資源共享、園區共建，開展干部交流培訓，支持黃河中上游地區進一步轉變觀念，增強市場意識和競爭意識，激發內生活力和動力，促進黃河中下游地區與黃河中上游地區在合作中相互借鑒、優勢互補、互利共贏，共謀發展，形成優勢互補高質量發展的經濟布局。二是根據財政部、生態環境部、水利部關于聯合印發《支持引導黃河全流域建立橫向生態補償機制試點實施方案》的要求，遵循“保護責任共擔、流域環境共治、生態效益共享”的原則，選擇地方具有強烈政策訴求的河段，先行探索建立具有示范意義的流域橫向生態補償模式，強化聯防聯控、流域共治和保護協作，加快實現高水平保護，推動流域高質量發展，保障黃河長治久安。  

（二）發揮政府資金杠桿作用撬動社會資金進入生態保護和高質量發展重點領域
       發揮有為政府和有效市場的作用，發揮政府資金的杠桿撬動作用，引導社會資金參與黃河流域生態產業化和產業生態化項目，為黃河流域生態保護和高質量發展開拓資金來源渠道。一是要加快設立國家層面的黃河流域生態保護和高質量發展基金，由財政部、黃河流域九省區、金融機構等聯合出資，通過設立基金，發揮中央財政投入的杠桿效應、乘數效應，引導社會資金流向黃河生態保護和高質量發展領域。二是研究推進黃河流域九省區設立相應黃河流域生態保護和高質量發展基金，推行投貸聯動模式，重點投向水資源集約高效利用、水生態修復、水環境保護、生態農業、生態文旅等領域及新興產業。三是在滿足防洪和生態保護要求的前提下，按照黃河流域生態保護和高質量發展的要求，選擇部分干支流河段，探索委托戰略性投資者開展綜合治理與系統開發的新模式，通過授予戰略投資者適當期限的特許經營權，引導戰略投資者參與黃河流域的生態保護和高質量發展，不斷激發黃河流域的內生發展動力。 

（三）支持黃河中上游地區開展綠色低碳轉型試點示范

黃河上游地區承擔著涵養水源的重要功能，黃河中游地區承擔著水土保持的重要功能，促進黃河中上游地區綠色低碳轉型發展，對于促進黃河流域生態保護和高質量發展具有十分重要的意義。應認真落實國務院印發的《2030年前碳達峰行動方案》的要求，在中上游地區選擇若干具有典型示范和帶動作用的地區或園區，開展綠色低碳轉型試點示范，以此帶動整個黃河流域的綠色低碳轉型發展。立足黃河流域是我國重要能源基地的實際，根據國家碳達峰碳中和的要求，建立科學合理的考核評價體系，充分利用好新增可再生能源和原料用能不納入能源消費總量控制的有利契機，創造條件盡早實現能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉變，實現精準化控碳，加快形成減污降碳的激勵約束機制。立足黃河中上游地區煤炭資源豐富的實際，突出碳排放總量和強度“雙控”倒逼，堅持先立后破，穩住存量，通過發展清潔能源，不斷拓展增量，以保障國家能源安全和經濟發展為底線，爭取時間實現新能源的逐漸替代，推動能源低碳轉型平穩過渡，穩妥有序、循序漸進推進碳達峰行動，確保安全降碳。 
     （四）研究開展水資源節約集約利用試點示范

立足黃河流域水資源十分短缺的現實情況，建立水資源剛性約束制度，嚴格用水總量控制，統籌生產、生活、生態用水，大力推進農業、工業、城鎮等領域節水。把水資源作為最大的剛性約束，堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產，合理規劃人口、城市和產業發展，堅定走綠色、可持續的高質量發展之路。一是優化黃河分水方案。堅持生態優先，大穩定、小調整，優化細化《黃河可供水量分配方案》，鼓勵下游地區更多使用南水北調供水，騰出適當水量用于增加生態流量和保障中上游省份生活等基本用水需求。二是研究開展水權交易試點。結合優化后的黃河分水方案，完善黃河流域水權確權工作，逐步建立黃河流域統一的水權交易系統，引導開展集中交易，并將水權交易逐步納入公共資源交易平臺體系，推廣合同節水管理模式，通過市場化手段促進水資源節約集約利用。

（五）加強重大水利工程的研究論證工作

重大水利工程建設為避黃河水之害、用黃河水之利提供了重要支撐，尤其是南水北調東中線等跨流域重大水利工程，從很大程度上緩解了黃河流域相關城市嚴重缺水的局面，在更大的空間范圍內促進了水資源的優化配置。黃河流域的生態保護和高質量發展，離不開重大水利工程的支撐，但要統籌考慮重大水利工程的多方面影響，加強重大水利工程的生態環評和戰略環評，綜合比選，趨利避害，優中選優。一是深化跨流域調水工程研究論證。加快開展南水北調東中線后續工程前期工作并適時推進工程建設，深化南水北調西線工程等研究，統籌考慮跨流域調水工程建設多方面影響，加快規劃方案論證和比選工作。二是加強黃河流域內水利工程研究和論證。推進上游的龍羊峽水電站、青銅峽水利樞紐，中游的海勃灣水利樞紐、黃河潼關水文站，下游的三門峽水利樞紐等之間的聯合統一調度，不斷增強控水、調沙、防凌、灌溉、發電等綜合功能，研究開展小浪底等水庫清淤試點。推進古賢水利樞紐前期工作，深化黑山峽河段開發重大專題論證，不斷完善以骨干水庫等重大水利工程為主的水沙調控體系。

黃河流域生態保護和高質量發展的重要進展、綜合評價及主要導向[J].蘭州大學學報（社會科學版），2022，50（2）：35-46.注釋從略。

作者信息：高國力（中國城市和小城鎮改革發展中心），賈若祥、王繼源、竇紅濤（國家發展和改革委員會 國土開發與地區經濟研究所）。

高國力簡介：中國城市和小城鎮改革發展中心主任、二級研究員、博士生導師，從事城鄉區域經濟理論與政策研究工作。